CODIGOS DE ETICA COMO HERRAMIENTA ANTICORRUPCION EN EL SECTOR PUBLICO


Por Alejandra Freire

Abogada ( UBA), Experta en Sistemas de Gestión de Compliance Penal. UNE 19601:2017 (Intedya) y Magister en Finanzas (UCEMA). Cuenta con más de 10 años de experiencia en el sector público en materia de transparencia, anticorrupción y áreas de control, ha sido asesora del Directorio del BCRA y Coordinadora de la Unidad de Transparencia del INCAA. Desde el año 2013 es docente en el IUPFA en las materias de prevención de lavado de activos y en análisis de estructuras de mercados criminales. También es miembro del Comité Directivo del Centro de Investigación y Prevención de la Criminalidad Económica (CIPCE).


Introducción


A partir de la década del 80 se empezó a observar un fenómeno que se extiende hasta nuestros días y que es transversal a todos los cambios que se fueron produciendo en las actividades tanto públicas como privadas. Ese fenómeno, al que llamamos globalización, que se dio tanto en el ámbito económico como financiero, implicó la apertura de las fronteras, la concentración en las grandes ciudades tanto de la población como de las casas centrales de las empresas y de los organismos públicos.


Unido a ello, el avance de la tecnología implicó que las relaciones y comunicaciones entre los Estados y el sector privado sean más rápidas y menos costosas. Como toda innovación en el ámbito privado que implica un alza en la generación de valor de las empresas, este avance de la tecnología fue también aprovechado por las organizaciones criminales que utilizaron las nuevas herramientas para expandirse, produciéndose una mutación en sus estructuras que permite que hoy en día se relacionen horizontalmente, en forma de red; es decir, no dependen de una estructura jerárquica.


La corrupción es funcional a la proliferación de las organizaciones criminales. Entre otras acciones y para expandir su alcance, procuran participar en las contrataciones públicas y desde ahí ser un jugador más en la lucha del poder por el poder y los recursos del Estado como así también requieren obtener habilitaciones, permisos y registros para el giro de sus negocios que sólo pueden otorgar organismos estatales. Por lo tanto, la capacitación de los funcionarios públicos y el establecimiento de reglas de conducta para que éstos puedan prevenir y detectar este tipo de situaciones es sumamente importante.


En el siguiente apartado veremos cómo la comunidad internacional ha visto este problema y cómo ha ido avanzando en su normativa entendiendo a los códigos de conducta como una herramienta eficaz.



Convenciones de Naciones Unidades


La década de 1980 también es el momento histórico en el que la comunidad internacional comenzó a plantearse con mayor énfasis la necesidad de llevar adelante medidas a los efectos de revertir el avance de las organizaciones criminales. En primer lugar, el foco se puso en el narcotráfico; luego, en otras modalidades de expansión de las organizaciones como la trata de personas y el tráfico de armas; por último, se cerró el ciclo con las redes de corrupción que son funcionales a sus modelos de negocios.


Así en 1988 se dictó la Convención de Viena contra el tráfico ilícito de estupefacientes, (1) la cual en su preámbulo hace mención a que los vínculos que existen entre el tráfico ilícito y otras actividades ilícitas organizadas relacionadas, socava las economías lícitas y amenazan la estabilidad, la seguridad y la soberanía de los Estados y que generan considerables rendimientos financieros y grandes fortunas que permiten a las organizaciones delictivas transnacionales invadir, contaminar y corromper las estructuras de la administración pública, las actividades comerciales y financieras lícitas y la sociedad en todos sus niveles. Ya en ese primer instrumento se advierte que se tenía en cuenta que la corrupción era utilizada por las organizaciones criminales para expandirse.


Posteriormente, se aprobó la Convención contra la Delincuencia organizada (2) que es una evolución natural de la Convención de Viena, y que también hace referencia a la necesidad de implementar medidas contra la corrupción al decir que

“Si los enemigos del progreso y de los derechos humanos procuran servirse de la apertura y las posibilidades que brinda la mundialización para lograr sus fines, nosotros debemos servirnos de esos mismos factores para defender los derechos humanos y vencer a la delincuencia, la corrupción y la trata de personas.”

Asimismo, este instrumento da un paso más en lo que respecta al tema que estamos analizando, ya que en el artículo 31 insta a los Estados Parte, en lo atinente a la prevención, a reducir las posibilidades de integración de los grupos delictivos con los mercados lícitos con el producido de los delitos. La Convención señala que los Estados deben llevar adelante medidas legislativas, administrativas o de otra índole referidas al fortalecimiento de la cooperación tanto con y entre organismos públicos como con y entre entidades privadas, y promover la implementación de normas y procedimientos destinados a proteger la integridad de las entidades tanto públicas como privadas. Además, hace mención específicamente a la elaboración de códigos de conducta reduciendo sus destinatarios, ya que menciona en particular a los abogados, escribanos y contadores.


Resulta interesante señalar que también se establece que los Estados deben prevenir que los grupos delictivos utilicen en forma indebida las compras y contrataciones del Estado, los subsidios y concesiones, como así también deben evitar que utilicen las figuras societarias tipificadas en sus jurisdicciones para llevar adelante sus actividades.


Por último, mencionaré a la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción (3) que en su preámbulo es muy categórica al describir a la corrupción como una plaga insidiosa que afecta a la democracia y el estado de derecho, que da lugar a que se produzcan violaciones de los derechos humanos, la distorsión de los mercados, y el avance de la delincuencia organizada, el terrorismo y otras amenazas a la seguridad humana.

Específicamente, el artículo 8 de este instrumento jurídico refiere a la implementación por parte de los Estados de códigos de conducta para funcionarios públicos con la finalidad de combatir la corrupción y que promuevan la integridad, la honestidad y la responsabilidad entre sus funcionarios públicos, para lo cual pueden tener en cuenta las iniciativas en la materia a nivel regional e internacional.


Por otro lado, insta a los Estados a que los funcionarios públicos denuncien todo acto de corrupción ante las autoridades competentes cuando tengan conocimiento de ellos en el ejercicio de sus funciones, que presenten declaraciones patrimoniales y establezcan sanciones disciplinarias o de otra índole contra todo funcionario público que vulnere los códigos o normas a los que se encuentra obligado.



Estado de la situación en nuestro país


La Argentina participó activamente en la elaboración de la Convención Interamericana contra la Corrupción que establece, en la misma línea que las convenciones comentadas en el apartado anterior, que los Estados deben contar con procedimientos y mecanismos de cumplimiento de las normas y reglas por parte de los funcionarios públicos. Así, en 1999 se dictó el Decreto 41 de ese año por el que se aprobó el Código de Ética de la Función Pública aplicable a todos los funcionarios del Poder Ejecutivo Nacional.


Posteriormente, pasados 8 años de la sanción del Código, en el año 2007 se creó la primer Unidad de Transparencia en el ámbito de la administración pública en el Ministerio de Defensa de la Nación dependiente directamente de la Unidad Ministro. Ese modelo se replicó en el año 2011 con la creación del área de transparencia en el Ministerio de Seguridad de la Nación y en el año 2012 en la Dirección General de Fabricaciones Militares. Con posterioridad avanzaron en el mismo sentido la Dirección de Vialidad, el Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales y la Administración Federal de Ingresos Públicos.


Asimismo, en cumplimiento de lo dispuesto por la Decisión Administrativa Nro. 797/2019, en la actualidad todos los organismos de la Administración Pública Nacional cuentan con un enlace de integridad con la Oficina Anticorrupción y se han dictado Códigos de Ética o de Conducta en AFIP, en el Banco Central de la República Argentina, en la Dirección Nacional de Vialidad, entre otros organismos.



A modo de síntesis


En el presente trabajo hemos abordado solamente lo que respecta a una pequeña porción de la normativa internacional en materia de crimen organizado y corrupción, pero que sin embargo deja entrever la correlación entre estos dos fenómenos y que permite -más que dejar conclusiones- plantear interrogantes.


Las convenciones internacionales comentadas han mencionado la necesidad de la elaboración e implementación de códigos de conducta en el ámbito público, entendiendo que la corrupción no es un hecho aislado, en el que empleados y funcionarios infieles se comportan en forma deshonesta y cometen alguna de las conductas tipificadas en nuestro Código Penal u otra irregularidad administrativa, o una situación de conflictos de intereses, o incompatibilidad en el ámbito de la función pública, sino una forma de vulnerabilidad que los grupos delictivos y organizaciones criminales utilizan para penetrar las estructuras del Estado y expandirse en las distintas jurisdicciones.


Un Código de Conducta en el marco del sector público es una herramienta eficaz para concientizar a los empleados públicos y generar confianza a la población. Cabe preguntarse qué medidas adicionales es posible plantear para ir un paso más adelante y utilizar esta herramienta para prevenir la actuación de organizaciones criminales (4).


A los efectos de conocer experiencias en otras jurisdicciones, se realizó un relevamiento y se han analizado diferentes Códigos de Ética y de Conducta en el sector público, vigentes en países como Chile, Colombia y México, en los cuales no se hace mención alguna a organizaciones criminales y/o a maniobras que éstas podrían utilizar para obtener una ventaja legal, económica o de otra naturaleza.


Por otro lado, al analizar algunos Códigos de Ética y de Conducta de empresas privadas, se observó que en ese ámbito se está dando lugar a la prevención del avance de las organizaciones criminales en los mercados y se hace referencia a la abstención de relacionarse, incluso en forma indirecta, con personas o entidades de las cuales se tenga certeza o solo sospecha de que forman parte de organizaciones criminales, como es el caso de Telespazio Argentina S.A., Yamaha Motor Argentina S.A. y de Komatsu Ltd.


En el ámbito público la importancia de avanzar en esta línea está dada porque esas organizaciones se interrelacionan necesariamente con los mercados lícitos y requieren del Estado para lograr acrecentar o mantener su poder, no sólo a través de las contrataciones públicas, sino que requieren de habilitaciones y permisos, financiamiento, constitución de personas jurídicas, entre muchas otras acciones. Esas acciones sólo se pueden llevar adelante mediante la intervención de una repartición estatal, razón por la cual la incorporación de esta perspectiva en los códigos de conducta sería una estrategia más a implementar con miras a detectar la intervención de esas organizaciones y por lo tanto prevenir su avance, teniendo siempre presente que los Códigos de Conducta o de Ética por sí solos no son una solución al problema, sino que deben formar parte de un plan de integridad.


Entre las medidas que se pueden implementar se encuentran la capacitación constante de todas y todos los empleados, no sólo en materia anticorrupción sino en identificar cuáles son las vulnerabilidades de los espacios particulares en los que desarrollan sus actividades, establecer canales de denuncias seguros con la posibilidad de realizar denuncias anónimas, de contar con protocolos de protección del denunciante y un área de integridad y transparencia que lleve adelante el seguimiento del cumplimiento de la implementación del Código contando con la independencia suficiente para llevar adelante sus funciones, teniendo siempre presente que el éxito de estas medidas está directamente relacionado con el cambio de la cultura organizacional.



Notas


  1. La Convención entró en vigencia en 1990 cuando España depositó el instrumento de ratificación número 20 y fue ratificada por nuestro país por Ley N° 24.072 sancionada en marzo de 1992.

  2. Fue firmada en Mérida, México, en el año 2003 se logró contar con la ratificación de los 40 países requeridos, siendo aprobada por nuestro país con anterioridad a su entrada en vigencia mediante Ley 25.632 del año 2002.

  3. La Convención entró en vigencia el 14 de diciembre del año 2005 cuando se recibió la ratificación número 30 y fue aprobada por nuestro país por Ley N.º 26.097 del año 2006.

  4. Por ejemplo, en nuestro país podemos mencionar el caso de contrabando de efedrina en el que estuvieron involucrados personal policial y funcionarios públicos de diferentes dependencias. Se puede leer sobre el caso en un análisis muy minucioso sobre el contrabando de esa sustancia, su transferencia para la elaboración de drogas ilegales, sus relaciones con redes de narcotráficos y las diferentes consecuencias indirectas que se fueron produciendo, el cual fue publicado en http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari122-2019-estado-y-crimen-mercado-ilegal-efedrina-en-argentina-2003-2018


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